Definisi
Kolusi adalah permufakatan atau kerja sama secara melawan hukum antar penyelenggara negara atau antara penyelenggara negara dengan pihak lain yang merugikan orang lain, masyarakat, dan/atau negara. Istilah kolusi diatur dalam UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN).
Kolusi merupakan bagian dari tiga serangkai penyimpangan penyelenggara negara yang dikenal dengan istilah KKN (Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme). Kolusi sering kali menjadi modus operandi yang menyertai tindak pidana korupsi, di mana pejabat negara bersekongkol dengan pihak swasta atau pejabat lain untuk mengatur pengadaan barang dan jasa, perizinan, atau kebijakan tertentu demi keuntungan pribadi maupun kelompok.
Yang membuat kolusi berbeda dari sekadar “kerja sama” biasa adalah unsur melawan hukumnya dan adanya kerugian bagi pihak lain, masyarakat, atau negara. Kerja sama antar pejabat yang sah dan transparan, misalnya rapat koordinasi antar kementerian, jelas bukan kolusi. Kolusi baru muncul ketika kesepakatan itu dirancang untuk mengelabui prosedur resmi demi kepentingan segelintir pihak.
Meskipun UU No. 28 Tahun 1999 mendefinisikan kolusi secara eksplisit, undang-undang tersebut tidak memuat sanksi pidana tersendiri untuk perbuatan kolusi. Dalam praktik penegakan hukum, perbuatan yang memenuhi unsur kolusi lebih banyak dijerat menggunakan pasal-pasal dalam UU Tipikor, khususnya yang berkaitan dengan kerugian keuangan negara, suap-menyuap, atau penyalahgunaan wewenang.
Dasar Hukum
UU No. 28 Tahun 1999 lahir sebagai respons atas tuntutan reformasi 1998 yang menghendaki penyelenggaraan negara yang bersih dari KKN. Undang-undang ini menetapkan asas-asas umum penyelenggaraan negara — kepastian hukum, tertib penyelenggaraan negara, kepentingan umum, keterbukaan, proporsionalitas, profesionalitas, dan akuntabilitas — yang menjadi rambu bagi setiap pejabat publik dalam menjalankan tugasnya.
Karena UU No. 28 Tahun 1999 lebih bersifat sebagai kerangka etika dan tata kelola pemerintahan ketimbang undang-undang pidana yang lengkap dengan ancaman sanksi, penegakan hukum atas perbuatan kolusi pada praktiknya bergantung pada UU Tipikor (UU No. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001) yang memuat rumusan delik dan ancaman pidana yang lebih konkret, seperti penyalahgunaan wewenang yang merugikan keuangan negara atau perbuatan curang dalam pengadaan.
Contoh Kasus
Pak Rudi, pejabat pengadaan di sebuah kementerian, bersekongkol dengan pengusaha rekanan untuk mengatur proses tender proyek pembangunan gedung kantor. Pak Rudi membocorkan harga perkiraan sendiri (HPS) dan bocoran spesifikasi teknis kepada rekanan tersebut jauh sebelum tender dibuka, sehingga rekanan itu bisa menyusun penawaran yang selalu unggul dari peserta lain. Perbuatan ini merupakan bentuk kolusi yang merugikan negara dan pada praktiknya dijerat lewat pasal penyalahgunaan wewenang dalam UU Tipikor, bukan lewat UU No. 28 Tahun 1999 semata.
Bentuk kolusi lain terjadi antar penegak hukum, misalnya ketika oknum penyidik, jaksa, dan hakim bersekongkol untuk meringankan hukuman terdakwa tertentu dengan imbalan sejumlah uang, yang di masyarakat dikenal dengan istilah “mafia peradilan”. Dalam kasus semacam ini, unsur kolusi biasanya bercampur dengan unsur suap sehingga aparat penegak hukum umumnya memilih menjerat pelaku dengan pasal suap yang ancaman pidananya lebih tegas dan jelas.
Perbedaan dengan Korupsi dan Nepotisme
Ketiga istilah dalam KKN sering dianggap sama padahal punya penekanan berbeda. Korupsi menitikberatkan pada perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain secara melawan hukum yang merugikan keuangan negara. Kolusi menitikberatkan pada persekongkolan antar pihak untuk mencapai tujuan yang tidak sah. Nepotisme menitikberatkan pada perlakuan menguntungkan berdasarkan hubungan keluarga atau kedekatan pribadi, misalnya mengangkat kerabat dalam jabatan tanpa memperhatikan kompetensi.
Dalam praktik, ketiganya sering berjalan beriringan. Kolusi bisa menjadi cara memuluskan korupsi, dan nepotisme bisa menjadi motif di balik kolusi — misalnya seorang pejabat mengatur tender agar dimenangkan perusahaan milik iparnya.
Sanksi
Karena UU No. 28 Tahun 1999 sendiri tidak merumuskan ancaman pidana untuk perbuatan kolusi, sanksi yang dijatuhkan bergantung pada pasal UU Tipikor yang paling sesuai dengan modus perbuatannya. Pejabat yang terbukti melakukan kolusi dalam pengadaan barang dan jasa yang merugikan keuangan negara umumnya dijerat pasal kerugian keuangan negara dengan ancaman pidana penjara dan denda yang cukup berat, ditambah kewajiban membayar uang pengganti sebesar kerugian negara yang timbul.
Di luar ranah pidana, pejabat yang terbukti melakukan kolusi juga bisa dikenai sanksi administratif seperti pemberhentian dari jabatan, dan dalam kasus tertentu perusahaan yang terlibat kolusi dapat masuk daftar hitam (blacklist) sehingga dilarang mengikuti tender pemerintah untuk jangka waktu tertentu.
Cara Melapor
Warga yang mengetahui dugaan kolusi dalam proses pengadaan atau perizinan pemerintah dapat melaporkannya ke Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) lewat kanal pengaduan resminya, ke Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) di instansi terkait, atau ke Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) jika dugaan kolusi terjadi dalam proses tender elektronik. Laporan sebaiknya disertai bukti awal seperti dokumen tender, komunikasi tertulis, atau kejanggalan proses yang bisa ditelusuri, karena laporan tanpa bukti pendukung cenderung sulit ditindaklanjuti secara serius.
Pelapor yang khawatir akan risiko pembalasan dapat memanfaatkan skema perlindungan whistleblower yang disediakan lembaga penegak hukum, termasuk kerahasiaan identitas pelapor selama proses penyelidikan awal berlangsung.
Praktik di Lapangan
Kolusi tidak selalu berwujud tender proyek besar bernilai miliaran rupiah. Dalam praktik sehari-hari, kolusi kerap muncul dalam bentuk yang lebih kecil dan tersamar, misalnya petugas pelayanan publik yang mendahulukan pengurusan izin usaha bagi kerabat rekannya di kantor lain, atau oknum pengawas proyek yang sengaja “melunakkan” temuan pelanggaran teknis demi hubungan baik jangka panjang dengan kontraktor tertentu. Bentuk-bentuk kecil semacam ini jarang dilaporkan karena dianggap “wajar” dalam budaya kerja, padahal tetap memenuhi unsur persekongkolan yang merugikan pihak lain.
Sari, seorang warga yang mengurus izin mendirikan bangunan (IMB), pernah mendapati proses pengurusannya berjalan lambat selama berbulan-bulan, sementara tetangganya yang kebetulan kerabat pegawai kecamatan mendapatkan izin serupa dalam hitungan hari tanpa melalui prosedur pemeriksaan lapangan yang sama. Meski sulit dibuktikan sebagai kolusi formal tanpa penyelidikan lebih lanjut, pola perlakuan berbeda semacam ini adalah indikasi awal yang sering dijumpai masyarakat dan menjadi alasan pentingnya transparansi standar pelayanan publik yang terukur dan dapat diaudit.