Definisi
Aksesi adalah tindakan hukum melalui mana suatu negara menyatakan persetujuannya untuk terikat pada suatu perjanjian internasional yang tidak ikut ditandatanganinya. Aksesi memiliki akibat hukum yang sama dengan ratifikasi, yaitu menjadikan negara tersebut sebagai pihak penuh pada perjanjian dan terikat pada seluruh ketentuannya, meski negara itu tidak hadir atau tidak menandatangani naskah perjanjian pada saat dirumuskan dan disepakati negara-negara pemrakarsa.
Aksesi umumnya dilakukan terhadap perjanjian multilateral yang bersifat terbuka (open treaty), yaitu perjanjian yang secara tegas mengizinkan negara mana pun untuk bergabung belakangan meskipun tidak terlibat dalam proses perundingan awalnya. Mekanisme ini penting bagi negara yang baru merdeka, baru terbentuk, atau yang pada masa perundingan perjanjian belum siap atau belum tertarik bergabung, tetapi kemudian ingin menjadi bagian dari rezim hukum internasional yang diatur perjanjian tersebut.
Bagi masyarakat awam, aksesi paling mudah dipahami sebagai “bergabung belakangan” — negara tidak perlu menunggu ada perjanjian baru dibuat khusus untuknya, cukup menyatakan kesediaan mengikatkan diri pada perjanjian yang sudah ada dan berlaku bagi negara-negara lain. Setelah aksesi selesai, negara itu punya hak dan kewajiban yang sama persis dengan negara yang bergabung sejak awal lewat penandatanganan dan ratifikasi.
Dasar Hukum
Ketentuan mengenai aksesi diatur dalam Pasal 15 Konvensi Wina 1969 tentang Hukum Perjanjian, yang menyebutkan tiga situasi di mana aksesi bisa dipakai sebagai cara mengikatkan diri pada perjanjian: pertama, jika perjanjian itu sendiri mengatur bahwa negara dapat bergabung lewat aksesi; kedua, jika negara-negara perunding awal menyepakati mekanisme itu; dan ketiga, jika seluruh pihak yang sudah terikat kemudian menyetujui aksesi negara baru tersebut.
Berbeda dari ratifikasi yang didahului tahap penandatanganan, aksesi merupakan tindakan satu tahap yang langsung mengikatkan negara pada perjanjian begitu instrumen aksesi didepositkan. Dalam praktik Indonesia, aksesi dilakukan melalui pengesahan berupa undang-undang atau keputusan presiden sebagaimana diatur dalam UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional, yang juga mengatur tahapan umum pembuatan perjanjian mulai dari penjajakan hingga penandatanganan atau aksesi.
Instrumen aksesi yang telah disahkan kemudian didepositkan kepada negara atau organisasi internasional yang bertindak sebagai depositary perjanjian tersebut, dan biasanya baru berlaku efektif setelah jangka waktu tertentu sesuai ketentuan perjanjian yang bersangkutan.
Syarat dan Prosedur
Prosedur aksesi umumnya dimulai dengan kajian internal pemerintah mengenai kesesuaian isi perjanjian dengan hukum nasional dan kepentingan negara. Setelah dianggap layak, pemerintah menyiapkan rancangan undang-undang atau peraturan presiden pengesahan aksesi, yang kemudian dibahas dan disahkan sesuai mekanisme ketatanegaraan yang berlaku.
Setelah instrumen pengesahan terbit, pemerintah menyusun instrumen aksesi resmi (instrument of accession) yang ditandatangani pejabat berwenang, lazimnya menteri luar negeri, untuk kemudian diserahkan kepada depositary perjanjian. Perjanjian baru mengikat negara yang mengaksesi setelah depositary menerima dan mencatatkan instrumen tersebut, dan seringkali ada jeda waktu — misalnya tiga puluh hari — sebelum aksesi berlaku efektif, sesuai ketentuan masing-masing perjanjian.
Perbedaan dengan Ratifikasi
Aksesi dan ratifikasi sama-sama menjadikan negara sebagai pihak penuh pada perjanjian internasional, tetapi jalurnya berbeda. Ratifikasi mengikuti proses dua tahap: negara menandatangani naskah perjanjian terlebih dahulu sebagai tanda persetujuan awal, lalu meratifikasinya lewat mekanisme internal sebagai tanda keterikatan penuh. Aksesi hanya satu tahap karena negara yang mengaksesi tidak ikut serta dalam proses penandatanganan awal — biasanya karena perjanjian sudah lebih dulu ditutup untuk penandatanganan, atau negara tersebut memang belum ada atau belum siap saat perjanjian dirundingkan.
Konsekuensi hukumnya sama: baik lewat ratifikasi maupun aksesi, negara terikat penuh pada seluruh ketentuan perjanjian, kecuali ada reservasi yang diajukan bersamaan. Perbedaan istilah ini penting dipahami terutama saat membaca status keikutsertaan Indonesia dalam berbagai konvensi internasional, karena dokumen resmi PBB atau organisasi internasional lain biasanya mencantumkan dengan jelas apakah suatu negara menjadi pihak lewat ratifikasi atau aksesi.
Contoh Kasus
Indonesia melakukan aksesi terhadap sejumlah konvensi hak asasi manusia penting yang tidak ditandatanganinya pada masa perundingan awal. Contohnya aksesi terhadap Konvensi Menentang Penyiksaan (CAT) melalui undang-undang pada 1998, dan aksesi terhadap Kovenan Internasional Hak-Hak Sipil dan Politik (ICCPR) melalui undang-undang pada 2005. Kedua konvensi itu dirumuskan bertahun-tahun sebelum Indonesia memutuskan bergabung, sehingga jalur aksesi menjadi satu-satunya cara Indonesia menjadi pihak resmi.
Pembahasan mengenai kemungkinan aksesi Indonesia terhadap Konvensi 1951 tentang Status Pengungsi dan Protokolnya juga terus berlangsung dalam wacana kebijakan luar negeri, meski hingga kini Indonesia belum mengaksesi kedua instrumen tersebut dan lebih memilih mengatur penanganan pengungsi lewat peraturan presiden tersendiri yang disesuaikan dengan kondisi nasional.
Kesalahpahaman Umum
Banyak yang mengira negara yang bergabung lewat aksesi punya hak lebih rendah dibanding negara pendiri perjanjian, seolah aksesi adalah keanggotaan “kelas dua”. Ini keliru — setelah aksesi berlaku efektif, negara yang mengaksesi memiliki hak dan kewajiban yang sama persis dengan negara yang bergabung sejak awal lewat penandatanganan dan ratifikasi, tanpa ada perbedaan status maupun perlakuan dalam forum-forum perjanjian tersebut, termasuk hak suara dalam konferensi para pihak.
Kesalahpahaman lain menganggap aksesi berarti negara tidak bisa lagi mengajukan keberatan atau syarat khusus atas isi perjanjian. Padahal aksesi tetap bisa disertai reservasi, selama perjanjian yang bersangkutan tidak melarangnya dan reservasi itu tidak bertentangan dengan tujuan dasar perjanjian — persis mekanisme yang berlaku pada ratifikasi. Ada pula anggapan bahwa aksesi bersifat permanen dan tidak bisa dibatalkan; kenyataannya, negara yang telah mengaksesi tetap dapat menempuh mekanisme denunsiasi atau penarikan diri di kemudian hari sesuai ketentuan perjanjian yang bersangkutan, sama seperti negara yang menjadi pihak lewat ratifikasi.