Definisi
Pengungsi adalah orang yang berada di luar negara kebangsaannya karena ketakutan yang beralasan akan persekusi berdasarkan ras, agama, kebangsaan, keanggotaan pada kelompok sosial tertentu, atau pandangan politik, dan karena itu tidak dapat atau tidak mau memperoleh perlindungan dari negaranya sendiri. Definisi ini berasal dari Konvensi tentang Status Pengungsi 1951, yang kerap disebut Konvensi Jenewa 1951 — dan sering tertukar dengan Konvensi Jenewa 1949 yang mengatur hukum perang. Keduanya perjanjian yang sama sekali berbeda.
Inti definisinya adalah persekusi, bukan penderitaan pada umumnya. Orang yang pergi karena kemiskinan, bencana alam, atau ingin mencari pekerjaan tidak masuk dalam definisi hukum pengungsi, meskipun keadaannya bisa sama beratnya.
Posisi Indonesia: Bukan Pihak Konvensi 1951
Ini titik yang paling sering salah dipahami dan paling menentukan dalam praktik. Indonesia bukan pihak Konvensi Pengungsi 1951 maupun Protokol 1967. Akibatnya berlapis:
- Indonesia tidak punya prosedur penentuan status pengungsi versi negara. Penentuan status dilakukan oleh UNHCR, bukan oleh instansi Indonesia.
- Indonesia tidak terikat kewajiban konvensi untuk memberi pengungsi hak kerja, hak pendidikan formal, atau jalan menuju kewarganegaraan.
- Indonesia memposisikan diri sebagai negara transit, bukan negara tujuan. Penyelesaian yang diharapkan adalah penempatan ke negara ketiga (resettlement) atau pemulangan sukarela.
Kalau ada tulisan yang menyebut Indonesia “telah meratifikasi Konvensi Pengungsi”, itu keliru. Yang benar, Indonesia mengatur soal ini lewat hukum nasionalnya sendiri.
Dasar Hukum
Landasan konstitusionalnya ada di UUD 1945, yang menyebut hak memperoleh suaka politik dari negara lain sebagai bagian dari hak asasi. UU tentang Hubungan Luar Negeri kemudian menempatkan kewenangan pemberian suaka kepada orang asing di tangan Presiden dengan memperhatikan pertimbangan menteri yang membidangi urusan luar negeri.
Aturan operasionalnya adalah Peraturan Presiden No. 125 Tahun 2016 tentang Penanganan Pengungsi dari Luar Negeri. Perpres ini tidak memberi status hukum baru, melainkan mengatur siapa mengerjakan apa: penemuan pengungsi yang terdampar di laut, penampungan sementara, pengamanan, dan pengawasan keimigrasian. Pemerintah daerah dilibatkan dalam penyediaan tempat penampungan, sementara koordinasi teknis berjalan bersama UNHCR dan organisasi internasional yang menangani migrasi.
Di luar itu, UU Keimigrasian tetap berlaku. Pengungsi yang masuk tanpa dokumen sah secara teknis adalah orang asing tanpa izin tinggal — dan ketegangan antara status kemanusiaan dan status keimigrasian inilah sumber banyak persoalan di lapangan.
Prinsip Non-Refoulement
Non-refoulement adalah larangan mengembalikan seseorang ke wilayah tempat nyawa atau kebebasannya terancam. Prinsip ini tercantum dalam Konvensi 1951, tetapi kekuatannya tidak berhenti di situ: mayoritas ahli menganggapnya sudah menjadi hukum kebiasaan internasional yang mengikat semua negara, termasuk yang bukan pihak konvensi.
Itu sebabnya Indonesia, meski bukan pihak, dalam praktik tidak mendorong balik kapal pengungsi ke laut dan tidak memulangkan paksa pencari suaka ke negara asal yang bergejolak. Larangan penyiksaan dalam Konvensi Menentang Penyiksaan, yang telah disahkan Indonesia dengan undang-undang, juga membawa kewajiban serupa: tidak boleh memulangkan orang ke tempat ia berisiko disiksa.
Perbedaan Pengungsi, Pencari Suaka, dan Migran
| Istilah | Status | Siapa yang menentukan |
|---|---|---|
| Pencari suaka | Sudah mengajukan permohonan, statusnya belum diputus | Sedang diproses UNHCR |
| Pengungsi | Permohonannya dikabulkan, ketakutan akan persekusi diakui | UNHCR (di Indonesia) |
| Migran ekonomi | Pindah untuk bekerja atau memperbaiki penghidupan | Rezim keimigrasian biasa |
| Orang tanpa kewarganegaraan | Tidak diakui sebagai warga oleh negara mana pun | Konvensi tersendiri, bukan Konvensi 1951 |
Seseorang bisa berpindah kategori. Pencari suaka yang permohonannya ditolak kembali tunduk pada aturan keimigrasian biasa dan berpotensi dideportasi.
Praktik di Indonesia
Indonesia menjadi tempat singgah bagi ribuan pengungsi asal Afghanistan, Myanmar, Somalia, Sudan, dan sejumlah negara lain. Sebagian menunggu di rumah detensi imigrasi, sebagian di akomodasi komunitas di berbagai kota.
Persoalan terbesarnya bukan hukum, melainkan waktu. Kuota penempatan ke negara ketiga menyusut jauh dibanding jumlah orang yang menunggu, sehingga masa tunggu bisa berjalan bertahun-tahun. Selama itu pengungsi tidak boleh bekerja secara formal, sementara bantuan yang tersedia terbatas.
Gelombang kedatangan pengungsi Rohingya di pesisir Aceh — yang menonjol pada 2015 dan kembali dalam jumlah besar pada akhir 2023 — memperlihatkan seluruh ketegangan itu sekaligus: nelayan dan warga menolong perahu yang terdampar, pemerintah daerah kesulitan menyediakan penampungan, dan di sebagian tempat muncul penolakan warga. Sebagian kedatangan itu juga terkait jaringan penyelundupan manusia, yang membuat persoalannya bercampur dengan penegakan hukum pidana. Aparat kemudian memproses penyelundupnya secara pidana, sementara penumpang perahu tetap diperlakukan sebagai pencari suaka yang statusnya diperiksa UNHCR — dua jalur yang berjalan bersamaan atas satu peristiwa yang sama.
Kesalahpahaman Umum
“Pengungsi otomatis boleh tinggal permanen di Indonesia.” Tidak. Status pengungsi tidak memberi izin tinggal tetap, apalagi jalan menuju kewarganegaraan. Yang diberikan hanya toleransi keberadaan sementara sampai ada penyelesaian.
“Pengungsi bebas bekerja.” Tidak. Tanpa izin kerja, pengungsi tidak dapat bekerja secara sah, dan ini salah satu keluhan terbesar mereka yang menunggu bertahun-tahun.
“Semua orang asing yang minta perlindungan adalah pengungsi.” Statusnya harus ditentukan lebih dulu. Sampai diputus, ia berstatus pencari suaka.
“Menolong pengungsi terdampar melanggar hukum.” Menolong orang dalam bahaya di laut adalah kewajiban dasar dalam hukum laut. Yang dilarang adalah penyelundupan manusia dan perdagangan orang, yaitu memindahkan orang demi keuntungan atau untuk dieksploitasi.