Definisi
Penyalahgunaan wewenang adalah perbuatan seorang pejabat atau orang yang memegang kedudukan tertentu yang memakai kewenangannya untuk tujuan lain dari yang dimaksud ketika kewenangan itu diberikan. Orangnya sah menjabat, surat tugasnya sah, tanda tangannya sah. Yang bermasalah adalah arah pemakaiannya. Kewenangan yang seharusnya melayani kepentingan umum dibelokkan untuk keuntungan pribadi, kelompok, atau korporasi tertentu.
Di Indonesia istilah ini hidup di dua jalur hukum. Jalur pertama pidana, lewat Pasal 3 UU Tindak Pidana Korupsi. Jalur kedua administrasi, lewat UU Administrasi Pemerintahan. Keduanya sering dicampur dalam obrolan sehari-hari, padahal akibat hukumnya berbeda jauh.
Dua jalur: pidana dan administrasi
Di jalur pidana, Pasal 3 UU Tipikor mengatur pelaku yang menyalahgunakan kewenangan, kesempatan, atau sarana karena jabatan atau kedudukan. Unsurnya ada empat: tujuan menguntungkan diri sendiri, orang lain, atau korporasi; menyalahgunakan kewenangan, kesempatan, atau sarana; kewenangan itu melekat karena jabatan atau kedudukan; dan perbuatan tersebut dapat merugikan keuangan atau perekonomian negara. Kata “dapat” penting. Setelah Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016, delik ini dibaca sebagai delik materiil, jadi kerugian negara harus benar-benar nyata dan bisa dihitung, bukan sekadar potensi.
Di jalur administrasi, Pasal 17 UU No. 30 Tahun 2014 melarang pejabat menyalahgunakan wewenang. Larangan itu mencakup tiga bentuk: melampaui wewenang, mencampuradukkan wewenang, dan bertindak sewenang-wenang. Pengawasan awalnya dipegang Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP). Kalau ditemukan kesalahan administratif dan tidak ada kerugian negara, pejabat cukup memperbaiki. Kalau ada kerugian negara, ia wajib mengembalikannya dalam batas waktu tertentu.
Tiga bentuk penyalahgunaan
Melampaui wewenang berarti bertindak di luar batas waktu, wilayah, atau materi kewenangan. Misalnya kepala dinas menandatangani izin yang sebenarnya domain bupati.
Mencampuradukkan wewenang berarti memakai kewenangan yang bukan miliknya atau tidak sesuai dengan tujuan kewenangan yang diberikan. Contohnya pejabat pengadaan yang ikut menentukan siapa pemenang tender padahal tugasnya hanya menyusun dokumen.
Bertindak sewenang-wenang berarti memutuskan tanpa dasar kewenangan atau bertentangan dengan putusan pengadilan yang sudah berkekuatan hukum tetap. Pejabat yang tetap menolak mencabut keputusan yang sudah dibatalkan pengadilan masuk kategori ini.
Bedanya dengan suap dan gratifikasi
Penyalahgunaan wewenang tidak butuh pemberi. Pejabat bisa berbuat sendiri tanpa ada uang yang berpindah tangan, selama ada keuntungan bagi dirinya, orang lain, atau korporasi dan negara dirugikan. Suap dan gratifikasi sebaliknya selalu melibatkan pemberian sesuatu kepada pejabat. Dalam praktik, penuntut umum sering menyusun dakwaan berlapis: Pasal 2 dan Pasal 3 sebagai dakwaan primair dan subsidair. Pasal 2 mensyaratkan perbuatan melawan hukum, sementara Pasal 3 bertumpu pada penyalahgunaan kewenangan.
Peran diskresi dan batasannya
Pejabat memang punya ruang diskresi, yaitu kebebasan memilih keputusan ketika aturan tidak jelas atau tidak lengkap. UU Administrasi Pemerintahan mengizinkannya dengan syarat: tujuannya melancarkan penyelenggaraan pemerintahan, tidak bertentangan dengan peraturan, sesuai asas pemerintahan yang baik, berdasarkan alasan objektif, tidak menimbulkan konflik kepentingan, dan dilakukan dengan itikad baik. Diskresi yang memenuhi syarat ini melindungi pejabat. Diskresi yang dipakai sebagai pintu belakang untuk menguntungkan kolega justru berubah menjadi penyalahgunaan wewenang.
Siapa yang menguji
Dugaan penyalahgunaan wewenang bisa diuji di dua tempat. Pengadilan Tata Usaha Negara berwenang menilai ada tidaknya unsur penyalahgunaan wewenang dalam keputusan atau tindakan pejabat, sesuai Pasal 21 UU Administrasi Pemerintahan. Pengadilan Tipikor memeriksa kalau sudah masuk ranah pidana. Dalam sejumlah perkara, pejabat menempuh jalur TUN lebih dulu untuk menguatkan argumen bahwa tindakannya hanya kesalahan administratif. Pengadilan tidak selalu sependapat, terutama kalau bukti niat memperkaya diri dan kerugian negara sudah terang.
Contoh Kasus
Pak Darmawan, kepala dinas pekerjaan umum di sebuah kabupaten fiktif, berwenang menentukan penyedia jasa untuk proyek perbaikan jalan senilai Rp 4 miliar lewat tender. Ia sengaja menyusun persyaratan teknis yang hanya bisa dipenuhi satu perusahaan milik iparnya, lalu mengabaikan penawaran dua peserta lain yang harganya lebih murah. Pekerjaan selesai dengan kualitas di bawah spesifikasi. Hasil audit menunjukkan kerugian negara sekitar Rp 900 juta. Tidak ada bukti uang suap yang mengalir ke Pak Darmawan, tetapi ipar dan perusahaannya memperoleh keuntungan besar.
Penuntut umum mendakwanya dengan Pasal 3 UU Tipikor. Pembelaannya adalah ia hanya menjalankan diskresi. Hakim menolak dalil itu karena persyaratan tender tidak punya alasan objektif dan jelas menguntungkan satu pihak. Pak Darmawan dijatuhi pidana penjara dan denda, serta diwajibkan membayar uang pengganti sebesar kerugian yang terbukti.
Pertanyaan yang Sering Diajukan
Apakah pejabat yang salah mengambil keputusan otomatis dipidana? Tidak. Kesalahan administratif, kekeliruan prosedur, atau keputusan yang ternyata merugikan tidak otomatis jadi pidana. Harus ada unsur tujuan menguntungkan pihak tertentu dan kerugian negara yang nyata. Kalau hanya kesalahan prosedur tanpa niat memperkaya, penyelesaiannya lewat pengawasan internal dan perbaikan administrasi.
Apa bedanya Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor? Pasal 2 menyasar siapa pun yang melawan hukum untuk memperkaya diri dan merugikan negara, jadi pelakunya tidak harus pejabat. Pasal 3 khusus untuk orang yang punya jabatan atau kedudukan dan menyalahgunakan kewenangan yang melekat padanya. Ancaman minimum Pasal 3 lebih ringan, yaitu 1 tahun, sedangkan Pasal 2 minimal 4 tahun.
Kalau kerugian negara sudah dikembalikan, apakah perkaranya gugur? Tidak otomatis. Pasal 4 UU Tipikor menegaskan pengembalian kerugian negara tidak menghapus pidana pelakunya. Pengembalian hanya bisa menjadi pertimbangan yang meringankan hukuman. Di jalur administrasi lain ceritanya: pengembalian dalam batas waktu yang ditentukan bisa mengakhiri persoalan kalau tidak ada unsur pidana.