Definisi
Perjanjian bilateral adalah perjanjian internasional yang dibuat antara dua subjek hukum internasional, umumnya dua negara, yang menimbulkan hak dan kewajiban bagi kedua pihak. Perjanjian bilateral merupakan instrumen hukum yang paling umum digunakan dalam hubungan internasional untuk mengatur kerja sama di berbagai bidang seperti perdagangan, investasi, pertahanan, ekstradisi, perlindungan warga negara, dan bantuan hukum timbal balik.
Berbeda dengan perjanjian multilateral yang melibatkan banyak negara dan sering menciptakan kaidah hukum yang bersifat umum, perjanjian bilateral bersifat kontraktual (treaty-contract) — hanya mengikat kedua pihak yang menandatanganinya dan biasanya dirancang khusus untuk mengakomodasi kepentingan spesifik kedua negara. Sifat inilah yang membuat perjanjian bilateral relatif lebih mudah dinegosiasikan dan ditafsirkan dibanding perjanjian multilateral yang harus mengakomodasi kepentingan puluhan bahkan ratusan negara sekaligus.
Bagi Indonesia, perjanjian bilateral menjadi instrumen sehari-hari diplomasi ekonomi dan keamanan — mulai dari perjanjian penghindaran pajak berganda dengan mitra dagang, perjanjian investasi bilateral, hingga perjanjian ekstradisi dengan negara tetangga untuk memburu buronan yang kabur ke luar negeri.
Dasar Hukum
Di Indonesia, pembuatan perjanjian bilateral diatur dalam UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional. Undang-undang ini mendefinisikan perjanjian internasional sebagai perjanjian dalam bentuk dan nama tertentu yang diatur hukum internasional, dibuat secara tertulis, dan menimbulkan hak serta kewajiban di bidang hukum publik. Pemerintah Indonesia berwenang membuat perjanjian dengan satu negara atau lebih berdasarkan kesepakatan bersama.
Proses pembuatannya meliputi tahap penjajakan, perundingan, perumusan naskah, penerimaan (adoption), penandatanganan, dan pengesahan (ratifikasi). Pengesahan dilakukan melalui undang-undang untuk perjanjian yang menyangkut isu-isu strategis seperti pertahanan keamanan, perubahan wilayah, atau kedaulatan, dan melalui keputusan presiden untuk perjanjian dengan materi teknis yang lebih terbatas. Pembagian ini penting karena menentukan seberapa jauh DPR terlibat mengawasi isi perjanjian sebelum mengikat Indonesia secara hukum.
Syarat dan Prosedur
Sebuah perjanjian bilateral umumnya melalui tahapan berikut sebelum benar-benar mengikat kedua negara:
- Penjajakan dan perundingan — kedua negara saling menyampaikan posisi dan kepentingan, biasanya lewat kementerian luar negeri dan kementerian teknis terkait.
- Perumusan dan penerimaan naskah — tim perunding menyepakati teks final perjanjian yang akan ditandatangani.
- Penandatanganan (signature) — pejabat yang berwenang, biasanya menteri luar negeri atau kepala negara, membubuhkan tanda tangan sebagai tanda kesepakatan awal.
- Ratifikasi — masing-masing negara mengesahkan perjanjian sesuai prosedur hukum nasionalnya, di Indonesia melalui undang-undang atau keputusan presiden.
- Pertukaran instrumen ratifikasi dan mulai berlaku — perjanjian baru mengikat penuh setelah kedua negara saling menukar dokumen ratifikasi atau memenuhi syarat mulai berlaku yang disepakati dalam naskah perjanjian.
Tanpa melewati tahap ratifikasi, penandatanganan saja umumnya belum membuat perjanjian mengikat secara hukum penuh.
Perbedaan dengan Perjanjian Multilateral
Perjanjian bilateral dan multilateral berbeda dalam beberapa hal mendasar. Dari segi jumlah pihak, bilateral hanya melibatkan dua subjek hukum internasional, sedangkan multilateral melibatkan tiga pihak atau lebih. Dari segi sifat hukum, bilateral cenderung bersifat treaty-contract yang mengatur kepentingan spesifik kedua pihak, sedangkan multilateral bisa bersifat law-making treaty yang menciptakan norma umum berlaku bagi seluruh pihak yang meratifikasinya, seperti Konvensi Hukum Laut PBB.
Dari segi fleksibilitas amandemen, perjanjian bilateral relatif lebih mudah diubah karena cukup persetujuan dua pihak, sementara perjanjian multilateral membutuhkan mekanisme amandemen yang lebih rumit dan sering memakan waktu bertahun-tahun karena harus mengakomodasi banyak kepentingan negara peserta.
Studi Kasus
Indonesia dan Singapura menandatangani dua perjanjian bilateral penting pada 2007: Defence Cooperation Agreement (DCA) dan Extradition Treaty. Kedua perjanjian ini dikaitkan satu sama lain (bundled) dalam proses ratifikasinya, sehingga penundaan pengesahan salah satu perjanjian ikut menunda perjanjian lainnya. Proses ratifikasi sempat tertunda hampir satu dekade karena kendala politik di kedua negara, terutama terkait wilayah latihan militer Singapura yang dianggap terlalu dekat dengan wilayah kedaulatan Indonesia. Kasus ini menunjukkan bahwa penandatanganan perjanjian bilateral tidak otomatis berarti perjanjian itu langsung berlaku dan mengikat.
Contoh lain adalah perjanjian ekstradisi Indonesia dengan berbagai negara yang menjadi tujuan favorit buronan kasus korupsi. Ketidakadaan perjanjian ekstradisi dengan sejumlah negara sering menjadi hambatan nyata bagi penegak hukum Indonesia untuk membawa pulang tersangka yang melarikan diri ke luar negeri, sehingga pemerintah harus mengandalkan jalur diplomatik biasa atau kerja sama informal antarpenegak hukum yang hasilnya jauh lebih tidak pasti dibanding jika ada perjanjian ekstradisi resmi.
Perjanjian bilateral juga kerap dipakai untuk memperkuat penegakan hukum lintas batas melalui perjanjian bantuan hukum timbal balik dalam masalah pidana (mutual legal assistance). Perjanjian semacam ini memungkinkan penyidik Indonesia meminta bantuan negara mitra untuk melacak aset hasil korupsi, memeriksa saksi, atau menyita dokumen yang berada di luar yurisdiksi Indonesia, tanpa harus menempuh jalur diplomatik yang lebih lambat.
Biaya dan Jangka Waktu
Proses pembuatan perjanjian bilateral, dari penjajakan awal hingga mulai berlaku efektif, umumnya memakan waktu antara beberapa bulan hingga bertahun-tahun tergantung sensitivitas materinya. Perjanjian teknis seperti kerja sama pendidikan atau kebudayaan bisa selesai dalam hitungan bulan, sementara perjanjian yang menyentuh isu pertahanan, batas wilayah, atau ekstradisi sering membutuhkan perundingan berulang selama bertahun-tahun karena harus melalui pembahasan lintas kementerian dan, untuk perjanjian tertentu, persetujuan DPR.
Biaya pembuatan perjanjian bilateral ditanggung anggaran negara masing-masing, terutama untuk pembiayaan delegasi perunding, penerjemahan naskah resmi ke dua bahasa atau lebih, dan proses legalisasi dokumen. Bagi warga negara biasa, dampak finansial perjanjian bilateral biasanya tidak langsung dirasakan, kecuali pada perjanjian yang berkaitan langsung dengan mereka, misalnya perjanjian bebas visa yang memangkas biaya dan waktu pengurusan visa saat bepergian ke negara mitra.
Kesalahpahaman Umum
Banyak orang mengira begitu dua kepala negara atau menteri menandatangani sebuah perjanjian bilateral, perjanjian itu langsung berlaku dan mengikat kedua negara. Padahal penandatanganan hanya menandai kesepakatan atas naskah, sedangkan kekuatan mengikat baru muncul setelah proses ratifikasi selesai sesuai hukum nasional masing-masing negara, yang di Indonesia bisa memakan waktu bertahun-tahun jika materinya sensitif secara politik.
Kesalahpahaman lain adalah menganggap perjanjian bilateral bisa dibatalkan begitu saja secara sepihak kapan pun salah satu negara berubah pikiran. Dalam praktiknya, pembatalan atau penghentian perjanjian bilateral harus mengikuti ketentuan yang tercantum dalam perjanjian itu sendiri atau prinsip hukum perjanjian internasional yang berlaku, dan pembatalan sepihak yang tidak sesuai prosedur dapat menimbulkan tanggung jawab hukum internasional bagi negara yang melanggarnya.