Definisi
Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh pemerintah daerah. Tujuan pendiriannya bersifat ganda: memberikan manfaat bagi perkembangan perekonomian daerah lewat penyediaan barang dan jasa yang bermutu bagi masyarakat, sekaligus memperoleh laba untuk menambah pendapatan asli daerah (PAD).
Dua tujuan ini kadang saling tarik-menarik dalam praktik. BUMD yang bergerak di sektor pelayanan dasar seperti air bersih atau transportasi sering harus menahan tarif tetap terjangkau demi kepentingan publik, meski itu berarti mengorbankan potensi keuntungan. Sebaliknya, BUMD di sektor komersial seperti perbankan daerah atau properti umumnya lebih leluasa mengejar laba karena tidak terikat kewajiban pelayanan dasar yang ketat.
Pendirian BUMD ditetapkan lewat peraturan daerah dan harus melalui kajian kelayakan bidang usaha, agar tidak sekadar menjadi beban anggaran daerah tanpa manfaat nyata. Sepanjang perjalanannya, kinerja BUMD diawasi oleh kepala daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), termasuk dalam hal penyertaan modal tambahan atau kerja sama dengan pihak swasta.
Sebagai badan usaha yang menggunakan modal daerah, BUMD juga wajib menyusun laporan keuangan yang diaudit secara berkala dan melaporkan kinerjanya kepada kepala daerah setiap tahun. Kegagalan BUMD menghasilkan laba yang wajar dalam jangka panjang, tanpa alasan pelayanan publik yang sah, bisa memicu evaluasi menyeluruh oleh pemerintah daerah, termasuk kemungkinan restrukturisasi manajemen atau bahkan pembubaran BUMD yang bersangkutan.
Dasar Hukum
Ketentuan mengenai BUMD diatur dalam UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang memberi kewenangan kepada daerah untuk mendirikan badan usaha guna menyelenggarakan kemanfaatan umum dan memperoleh keuntungan. Undang-undang ini juga menetapkan bahwa BUMD terdiri atas dua bentuk: perusahaan umum daerah dan perusahaan perseroan daerah, masing-masing dengan karakteristik hukum yang berbeda.
Ketentuan lebih teknis mengenai tata kelola, permodalan, dan pembinaan BUMD diatur lebih lanjut lewat peraturan pemerintah dan peraturan daerah masing-masing. BUMD yang berbentuk perseroan daerah juga tunduk pada UU Perseroan Terbatas sebagai payung hukum umum bagi setiap badan usaha berbentuk PT, sehingga organ perseroannya — RUPS, direksi, dan komisaris — mengikuti prinsip yang sama dengan perseroan terbatas pada umumnya.
Jenis-Jenis
BUMD terbagi dalam dua bentuk hukum utama. Perusahaan umum daerah (Perumda) adalah BUMD yang seluruh modalnya dimiliki satu daerah dan tidak terbagi atas saham — bentuk ini lazim dipakai untuk badan usaha yang fokus pada pelayanan publik, seperti PDAM (Perusahaan Daerah Air Minum). Perusahaan perseroan daerah (Perseroda) berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham, sehingga memungkinkan daerah menggandeng mitra swasta atau BUMD lain sebagai pemegang saham minoritas.
Dari sisi sektor usaha, BUMD yang umum dijumpai antara lain PDAM untuk penyediaan air bersih, Bank Pembangunan Daerah (BPD) di sektor keuangan, perusahaan daerah pasar untuk mengelola pasar tradisional, serta BUMD di sektor pariwisata, perhotelan, atau properti yang tujuannya lebih condong ke pendapatan komersial ketimbang pelayanan dasar.
Perbedaan dengan BUMN
BUMD dan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sering disamakan karena sama-sama badan usaha milik pemerintah, padahal levelnya berbeda. BUMN dimiliki pemerintah pusat dan diawasi Kementerian BUMN, sementara BUMD dimiliki pemerintah provinsi atau kabupaten/kota dan diawasi kepala daerah bersama DPRD setempat. Cakupan operasi BUMN pun biasanya nasional, sedangkan BUMD umumnya melayani wilayah administratif daerah yang mendirikannya.
Perbedaan lain terletak pada landasan hukum kelembagaannya: BUMN diatur lewat undang-undang tentang BUMN, sedangkan BUMD diatur lewat undang-undang pemerintahan daerah. Meski begitu, keduanya sama-sama bisa berbentuk perusahaan umum (tanpa saham) atau perusahaan perseroan (dengan saham), sehingga struktur hukumnya sebenarnya mirip meski tingkat pemerintahan yang menaunginya berbeda.
Ilustrasi Kasus
PDAM di sebuah kabupaten mengalami kerugian bertahun-tahun karena tarif air yang ditetapkan pemerintah daerah tidak mencukupi biaya operasional, sementara PDAM tetap wajib melayani seluruh pelanggan termasuk di wilayah terpencil yang biaya distribusinya mahal. Direktur PDAM, Pak Bambang, berulang kali mengusulkan penyesuaian tarif kepada DPRD, namun usulan itu sering ditolak karena kekhawatiran menambah beban masyarakat. Akhirnya pemerintah daerah menutup selisih kerugian lewat penyertaan modal tambahan dari APBD.
Kasus berbeda terjadi pada sebuah Perseroda di sektor properti yang menggandeng investor swasta lewat skema penyertaan modal untuk membangun kawasan perkantoran. Karena melibatkan aset daerah dan mitra swasta, rencana ini harus melalui persetujuan DPRD dan kajian kelayakan bisnis yang matang, mengingat kegagalan proyek bisa membebani keuangan daerah dan menimbulkan pertanyaan hukum soal pengelolaan aset publik.
Syarat dan Prosedur
Pendirian BUMD dimulai dari kajian kelayakan bidang usaha yang disusun pemerintah daerah, mencakup analisis kebutuhan daerah, potensi pasar, dan proyeksi keuangan. Hasil kajian ini menjadi dasar penyusunan rancangan peraturan daerah tentang pendirian BUMD, yang harus dibahas dan disetujui bersama DPRD sebelum ditetapkan menjadi peraturan daerah.
Setelah peraturan daerah terbit, BUMD baru resmi berbadan hukum setelah memenuhi tahap-tahap administratif berikutnya, termasuk pengangkatan direksi dan dewan pengawas atau komisaris sesuai bentuknya, penyetoran modal awal dari APBD, serta pendaftaran badan usaha sesuai bentuk hukumnya masing-masing. Setiap perubahan modal, penambahan bidang usaha, atau kerja sama strategis BUMD di kemudian hari umumnya tetap memerlukan persetujuan kepala daerah dan DPRD.
Proses ini bisa memakan waktu berbulan-bulan, terutama pada tahap pembahasan rancangan peraturan daerah di DPRD, yang sering melibatkan dengar pendapat publik dan kajian akademis mengenai urgensi pendirian BUMD tersebut bagi masyarakat setempat.