Definisi
Persero adalah Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang berbentuk perseroan terbatas dengan modal terbagi dalam saham, di mana seluruh atau paling sedikit 51 persen sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia. Ciri utama yang membedakan Persero dari bentuk BUMN lain adalah tujuannya: Persero didirikan murni untuk mengejar keuntungan (profit oriented), bukan semata melayani kepentingan umum.
Sebagai perseroan terbatas, Persero tunduk pada dua rezim hukum sekaligus — UU BUMN dan UU Perseroan Terbatas. Organ Persero terdiri dari RUPS, Direksi, dan Dewan Komisaris, sama seperti perseroan terbatas pada umumnya. Bedanya, kedudukan RUPS pada Persero yang seluruh sahamnya milik negara dipegang oleh Menteri yang ditunjuk mewakili negara sebagai pemegang saham, sementara pada Persero yang sebagian sahamnya sudah dijual ke publik, Menteri hanya bertindak sebagai salah satu pemegang saham di antara pemegang saham lain.
Beberapa Persero yang tercatat di Bursa Efek Indonesia antara lain PT Telkom Indonesia Tbk, PT Bank Rakyat Indonesia Tbk, dan PT Bank Mandiri Tbk. Persero yang sahamnya dijual kepada publik lewat pasar modal disebut Persero Terbuka (Tbk), dan sejak itu ia tunduk pada aturan keterbukaan informasi pasar modal selain aturan BUMN.
Meski berorientasi laba seperti perusahaan swasta, kekayaan Persero pada dasarnya berasal dari penyertaan modal negara, sehingga sebagian kalangan berpendapat kerugian akibat keputusan bisnis yang keliru berpotensi dianggap kerugian negara. Perdebatan mengenai batas antara risiko bisnis yang wajar dan kerugian negara inilah yang kerap membuat direksi Persero lebih berhati-hati dalam mengambil keputusan dibanding direksi perusahaan swasta murni.
Dasar Hukum
UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN menjadi dasar utama pengaturan Persero, mendefinisikannya sebagai BUMN berbentuk perseroan terbatas dengan kepemilikan negara minimal 51 persen dan tujuan mencari keuntungan. Undang-undang yang sama menegaskan bahwa Persero tunduk pada segala ketentuan dan prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas pada umumnya, sehingga UU Perseroan Terbatas menjadi rujukan kedua yang tak terpisahkan.
Bagi Persero Terbuka yang sahamnya diperdagangkan di bursa, berlaku pula ketentuan pasar modal yang mewajibkan keterbukaan informasi, laporan keuangan berkala, dan tunduk pada pengawasan OJK selain pengawasan dari Kementerian BUMN. Kombinasi pengawasan ganda ini membuat Persero Terbuka harus lebih ketat menjaga tata kelola dibandingkan Persero yang seluruh sahamnya masih dipegang negara.
Jenis-Jenis
Dari sisi kepemilikan saham, Persero terbagi menjadi dua: Persero yang seluruh sahamnya dimiliki negara, dan Persero Terbuka (Tbk) yang sebagian sahamnya sudah dilepas ke publik lewat penawaran umum di bursa efek. Persero Terbuka wajib memiliki minimal 51 persen saham tetap di tangan negara agar statusnya sebagai BUMN tidak hilang.
Dari sisi sektor usaha, Persero tersebar di berbagai bidang strategis: perbankan, telekomunikasi, energi, konstruksi, transportasi, hingga pertahanan. Sebagian Persero beroperasi murni komersial bersaing dengan swasta, sementara sebagian lain memegang penugasan khusus dari pemerintah (public service obligation) meski berstatus mencari keuntungan, misalnya kewajiban melayani rute penerbangan atau pelayaran ke wilayah terpencil yang secara komersial kurang menguntungkan.
Perbedaan dengan Perum
Persero dan Perusahaan Umum (Perum) sama-sama BUMN, tetapi berbeda mendasar pada tujuan dan struktur modal. Persero berorientasi mencari keuntungan dan modalnya terbagi dalam saham, sedangkan Perum bertujuan menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang atau jasa bermutu dengan harga terjangkau, dan modalnya tidak terbagi atas saham karena seluruhnya dimiliki negara secara utuh.
Konsekuensinya, Perum tidak bisa menjual sahamnya ke publik seperti Persero Terbuka, karena struktur kepemilikannya memang tidak mengenal saham. Contoh Perum antara lain Perum Bulog dan Perum Damri, yang fokus pada penugasan pelayanan publik meski tetap dituntut mengelola keuangan secara sehat agar tidak terus-menerus membebani negara lewat penyertaan modal tambahan.
Contoh Kasus
PT Garuda Indonesia (Persero) Tbk pernah menghadapi permasalahan hukum terkait laporan keuangan tahun 2018 yang dinilai tidak sesuai standar akuntansi. OJK menjatuhkan sanksi administratif kepada jajaran direksi dan komisaris karena pelanggaran prinsip keterbukaan informasi di pasar modal. Kasus ini menegaskan bahwa Persero Terbuka tunduk pada pengawasan ganda, baik dari Kementerian BUMN maupun OJK, dan tidak bisa berlindung di balik status BUMN untuk menghindari sanksi pasar modal.
Kasus lain terjadi ketika Pak Agus, seorang pegawai negeri yang dipindahtugaskan menjadi komisaris independen di sebuah Persero, harus menjaga jarak dari keputusan bisnis yang berpotensi menguntungkan instansi asalnya. Ia menolak menandatangani persetujuan kerja sama dengan pihak yang punya afiliasi tidak jelas, karena khawatir keputusan itu dianggap melanggar prinsip independensi organ perseroan dan berpotensi menimbulkan benturan kepentingan di kemudian hari.
Batas dan Pengecualian
Kepemilikan negara pada Persero tidak boleh turun di bawah 51 persen tanpa persetujuan khusus, karena batas itulah yang menjaga status Persero sebagai BUMN. Privatisasi atau penjualan saham tambahan yang bisa membuat kepemilikan negara turun di bawah ambang tersebut memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, mengingat perubahan status ini menyangkut aset negara yang bersifat strategis.
Ada pula pengecualian di mana Persero tertentu, meski berorientasi laba, tetap diberi penugasan pemerintah untuk kepentingan umum lewat mekanisme kompensasi dari negara, sehingga Persero tersebut tidak dirugikan secara finansial akibat menjalankan fungsi sosial yang sebenarnya bukan tujuan utamanya sebagai badan usaha yang mencari keuntungan. Mekanisme kompensasi ini biasanya dituangkan dalam kontrak penugasan tersendiri antara kementerian teknis dan Persero yang bersangkutan, lengkap dengan besaran dan skema pencairan dana kompensasinya.