Definisi
Tenaga honorer adalah seseorang yang diangkat oleh pejabat pembina kepegawaian atau pejabat lain untuk melaksanakan tugas-tugas tertentu pada instansi pemerintah maupun lembaga lainnya, dengan menerima imbalan berupa honorarium alih-alih gaji tetap sebagaimana pegawai berstatus resmi. Status tenaga honorer berbeda dengan pegawai negeri sipil (PNS) maupun pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja (PPPK), baik dari segi proses pengangkatan, jaminan kepastian kerja, maupun hak-hak kepegawaian yang melekat padanya.
Dalam konteks pemerintahan, tenaga honorer selama ini menjadi isu yang kompleks karena jumlahnya sangat besar namun status kepegawaiannya tidak jelas dan tidak diatur setara dengan pegawai tetap. Pemerintah telah mengeluarkan berbagai kebijakan untuk menyelesaikan permasalahan tenaga honorer, termasuk lewat aturan pengangkatan tenaga honorer menjadi calon pegawai negeri sipil pada masa lalu, hingga kebijakan penataan dan penghapusan tenaga honorer secara bertahap yang terus bergulir seiring reformasi birokrasi.
Di sektor swasta, istilah honorer juga kadang digunakan untuk pekerja yang dipekerjakan dengan imbalan per kegiatan atau per proyek tanpa hubungan kerja permanen, meski istilah ini lebih lazim dipakai di lingkungan instansi pemerintah, sekolah, dan lembaga pendidikan. Dalam hal ini, hak dan kewajiban tenaga honorer mengacu pada perjanjian yang disepakati serta ketentuan perundang-undangan ketenagakerjaan yang berlaku secara umum.
Dasar Hukum
Pengangkatan tenaga honorer di instansi pemerintah pernah diatur secara khusus lewat peraturan pemerintah mengenai pengangkatan tenaga honorer menjadi calon pegawai negeri sipil, yang mendefinisikan tenaga honorer sebagai seseorang yang diangkat pejabat pembina kepegawaian atau pejabat lain untuk melaksanakan tugas tertentu pada instansi pemerintah. Aturan tersebut sempat menjadi jalur bagi sebagian tenaga honorer untuk diangkat menjadi pegawai negeri, meski dengan syarat dan kuota tertentu yang tidak menjangkau seluruh tenaga honorer yang ada.
Perkembangan terbaru mengenai kepegawaian negara diatur dalam UU tentang Aparatur Sipil Negara, yang membawa perubahan signifikan pada pengaturan status pegawai non-PNS di instansi pemerintah, termasuk arah kebijakan penataan tenaga honorer agar statusnya lebih jelas. Kebijakan ini terus berkembang dari waktu ke waktu, sehingga status dan mekanisme penyelesaian tenaga honorer di setiap instansi bisa berbeda tergantung kebijakan penataan yang berlaku pada periode tersebut.
Perbedaan dengan PPPK dan Pekerja Tetap
Tenaga honorer berbeda dari Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), meski keduanya sama-sama bukan PNS. PPPK diangkat melalui seleksi resmi dan terikat perjanjian kerja dengan jangka waktu tertentu yang jelas, disertai hak-hak kepegawaian seperti gaji, tunjangan, dan jaminan sosial yang diatur setara dengan PNS pada aspek tertentu. Tenaga honorer, sebaliknya, umumnya diangkat tanpa proses seleksi resmi yang seragam, dengan honorarium yang besarannya ditentukan masing-masing instansi dan tanpa jaminan kepastian status jangka panjang.
Dibandingkan dengan pekerja tetap di sektor swasta yang berstatus PKWTT, tenaga honorer juga tidak memiliki kepastian hukum yang sama kuatnya. Pekerja tetap dilindungi ketentuan ketenagakerjaan mengenai PHK dan kompensasi yang jelas, sedangkan pemberhentian tenaga honorer di instansi pemerintah lebih mengikuti kebijakan internal instansi yang bersangkutan, sehingga hak-haknya sering menjadi area abu-abu yang memicu sengketa berkepanjangan.
Praktik di Lapangan
Di banyak instansi pemerintah daerah, tenaga honorer masih menjadi tulang punggung operasional harian, terutama di bidang pendidikan dan kesehatan seperti guru honorer dan tenaga kesehatan honorer di puskesmas. Meski kebijakan penataan terus bergulir, kenyataannya kebutuhan tenaga kerja di lapangan sering kali belum bisa sepenuhnya digantikan oleh formasi PNS atau PPPK yang tersedia, sehingga banyak instansi tetap bergantung pada tenaga honorer untuk menutup kekurangan personel.
Honorarium yang diterima tenaga honorer pun bervariasi antar daerah dan antar instansi, tergantung kemampuan anggaran masing-masing, sehingga kerap terjadi kesenjangan besar antara honorarium di satu daerah dengan daerah lain untuk jenis pekerjaan yang sama. Kondisi ini menjadi salah satu alasan mengapa isu penataan tenaga honorer terus menjadi perhatian publik dari tahun ke tahun.
Ilustrasi Kasus
Bu Hesti, seorang tenaga honorer yang telah bekerja selama 15 tahun sebagai staf administrasi di sebuah instansi pemerintah daerah, mengajukan gugatan agar dirinya diangkat menjadi PNS mengingat lamanya masa pengabdiannya. Ia merasa kontribusinya selama belasan tahun seharusnya dihargai dengan status kepegawaian yang lebih pasti.
Pengadilan Tata Usaha Negara yang memeriksa perkara ini memutuskan bahwa pengangkatan menjadi PNS merupakan kewenangan pejabat pembina kepegawaian yang tunduk pada formasi dan syarat tertentu, sehingga tidak dapat dipaksakan melalui putusan pengadilan semata. Namun, pengadilan tetap memerintahkan agar hak-hak dasar Bu Hesti sebagai tenaga honorer, seperti honorarium yang layak dan perlindungan jaminan sosial selama ia masih bertugas, tetap dipenuhi oleh instansi tempatnya bekerja.
Pertanyaan yang Sering Diajukan
Apakah tenaga honorer otomatis diangkat menjadi PNS setelah bekerja bertahun-tahun? Tidak. Pengangkatan menjadi PNS tetap mengikuti proses seleksi dan formasi yang ditetapkan pejabat pembina kepegawaian, dan lamanya masa kerja saja tidak memberikan hak otomatis atas status tersebut.
Apa beda tenaga honorer dengan PPPK? PPPK diangkat melalui seleksi resmi dengan perjanjian kerja dan hak kepegawaian yang lebih jelas, sedangkan tenaga honorer umumnya diangkat langsung oleh instansi tanpa seleksi seragam dan honorarium ditentukan masing-masing instansi.
Apakah tenaga honorer berhak atas jaminan sosial? Pada prinsipnya berhak, dan instansi yang mempekerjakannya semestinya tetap mendaftarkan mereka ke program jaminan sosial yang berlaku, meski praktiknya bisa berbeda antar instansi.
Ke mana tenaga honorer bisa mengadu jika haknya tidak dipenuhi? Pengaduan dapat disampaikan ke instansi tempat bekerja terlebih dahulu, dan jika tidak ditanggapi, dapat dilanjutkan ke lembaga pengawasan kepegawaian atau ditempuh lewat jalur pengadilan tata usaha negara.